Menggagas Prolegnas Berkualitas

Program Legislasi Nasional (Prolegnas) merupakan instrumen perencanaan dalam proses pembentukan undang-undang di Indonesia. Hal itu ditegaskan dalam Pasal 1 angka 9 Undang-undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU 12/2011). Dalam Pasal itu disebutkan pula bahwa Prolegnas disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis. Namun begitu, keberadaan Prolegnas kerap diabaikan, bukan hanya oleh masyarakat tetapi juga oleh para pembentuknya sendiri yang sekaligus para pembentuk undang-undang, yaitu Dewan Perwakilan Rakyat (DPR RI) dan Pemerintah.

Sebagai suatu instrumen perencanaan, Prolegnas seharusnya mampu berperan startegis dalam proses legislasi, yaitu sebagai landasan dalam pelaksanaan serta patokan dalam evaluasi dan pengawasan. Bahkan Prolegnas juga dapat berperan sebagai gambaran dari arah politik hukum Indonesia, yang melengkapi Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) sebagai panduan arah kebijakan pembangunan di Indonesia. Dokumen Prolegnas pun memiliki legitimasi yang kuat karena disepakati oleh dua pemegang kekuasaan negara, yaitu eksekutif  dan legislatif. Pasal 22 ayat (1) UU 12/2011 menyebutkan bahwa hasil penyusunan Prolegnas antara DPR dan Pemerintah disepakati menjadi Prolegnas dan ditetapkan dalam Rapat Paripurna DPR.

Arti penting keberadaan Prolegnas juga dapat dilihat dari sejarah kelahirannya. Pada masa sebelum reformasi, perencanaan legislasi hanya dilakukan berdasarkan kesepakatan antara Departemen (saat ini disebut Kementerian) dan lembaga pemerintahan yang terkait. Pada periode itu, tidak ada dokumen yang menjadi panduan kebijakan dalam legislasi, terutama terkait dengan politik hukum. Adapun Garis Besar Haluan Negara (GBHN) adalah panduan yang sangat umum terkait dengan arah pembangunan di Indonesia, sedangkan khusus untuk bidang hukum lebih banyak merupakan bentuk interpretasi atau cerminan kehendak dari pemegang kekuasaan, dalam hal ini Presiden. Selain itu, sebelum masa reformasi, pembentukan legislasi tidak dilakukan secara terarah dan terencana.

Pada masa kepemimpinan Presiden Soekarno, kebijakan legislasi diarahkan pada program untuk mengganti hukum kolonial. Sedangkan pada masa kepemimpinan Presiden Soeharto, selain untuk meneruskan perubahan hukum kolonial, legislasi juga fokus untuk mengganti peraturan perundang-undangan yang dibentuk pada masa Orde Lama. Kondisi itu menggambarkan bahwa perencanaan legislasi sangat didominasi oleh paham politik sang pemegang kekuasaan, khusunya Presiden saat itu.

Paradigma itu coba diubah pada saat masuk dalam masa reformasi. Dengan dipengaruhi oleh adanya transisi politik di Indonesia, dari rezim otoritarian menuju kepada demokrasi baru, cara pandangan akan perencanaan legislasi dilakukan berdasarkan atas hukum, bukan kekuasaan. Hal itu merupakan suatu bentuk perkembangan yang positif, karena perencanaan legislasi yang awalnya masih banyak bersifat gentleman aggrement, berubah dengan didasarkan kepada Program Pembangunan Nasional (Propenas) pada periode 2000-2004, dan selanjutnya masuk pada penggunaan Program Legislasi Nasional (Prolegnas) pada periode 2004 sampai sekarang, yang diatur secara khusus dalam Undang-undang No. 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU 10/2004). Keberadaan Prolegnas dilanjutkan, bahkan diperkuat dalam pengaturan UU 12/2011 sebagai pengganti dari UU 10/2004.

Ironi Prolegnas Sebagai Macan Kertas

Jauh panggang dari api, Prolegnas yang gagah diatas kertas ternyata tidak mampu memberikan warna dominan terhadap proses legislasi. Dari aspek kuantitas, target RUU yang tercantum dalam Prolegnas selalu tidak tercapai, bahkan capaiannya pun tidak murni dari RUU yang sedari awal sudah direncanakan. Dari awal penggunaannya, tahun 2005, Prolegnas selalu berjalan dengan pola yang sama, yaitu  diawali dengan target yang ambisius dan diakhiri dengan capaian yang tidak bagus. Berikut data capaian legislasi periode 2005-2014,

capaian-legislasi-periode-2005-2014

Dari grafik diatas terlihat bahwa tingginya target Prolegnas dari tahun 2005-2014 selalu dijawab dengan capaian RUU yang selalu jauh lebih rendah. Rata-rata capaian pembentukan UU setiap tahunnya hanya 32 UU, angka itu jauh lebih kecil dibandingkan dengan target rata-rata pengesahan RUU yang mencapai 74 RUU. Apabila melihat pada periode waktu, dalam tahun 2005-2014 Indonesia memiliki dua kepengurusan DPR yang berbeda, yaitu periode 2004-2009 dan 2009-2014. Hal itu tidak membuat prestasi capaian Prolegnas berubah, karena tidak ada evaluasi yang mampu memberikan hasil yang signifikan.

Dari aspek kualitas, keberadaan daftar RUU pada suatu Prolegnas tidak mencerminkan politik hukum yang terencana, terpadu, dan sistematis. Prolegnas tidak ubahnya seperti wish list atau daftar harapan, yang lebih dominan menonjolkan ego sektoral dari para stakeholder, baik DPR, Pemerintah, DPD, atau masyarakat. Para stakeholders itu berupaya memasukan RUU aspirasinya dalam Prolegnas tanpa mampu menyesuaikannya dengan dokumen arah kebijakan pembangunan nasional, seperti RPJMN. Kondisi itu diperberat dengan proses seleksi RUU yang lemah untuk masuk dalam Prolegnas, sehingga terbentuklah daftar prioritas RUU yang ambisius tersebut.

Proses seleksi dengan melakukan sinkronisasi dan harmonisasi menjadi sangat penting dalam menciptakan Prolegnas yang berkualitas. Dalam praktiknya selama ini, proses sinkronisasi dan harmonisasi diawal pembentukan Prolegnas dilakukan dalam waktu yang singkat, sehingga hanya mampu dilakukan berdasarkan judul RUU dan penjelasan singkat terkait materi muatan dari RUU. Adapun draft RUU dan Naskah Akademik, yang sudah mulai menjadi syarat pengajuan RUU pasca UU 12/2011, tidak banyak membantu karena tidak jarang draft dan naskah akademik suatu RUU mengandung materi yang kompleks dan perlu proses pendalam secara khusus untuk mencapai suatu pemahaman yang utuh.

Sebagai contoh, dalam Prolegnas 2010-2014 ada tiga RUU yang secara judul berbeda, tetapi substansi bersinggungan, yaitu RUU Tenaga Kesehatan, RUU Keperawatan, dan RUU Praktik Bidan (yang dalam perkembangannya judul berubah menjadi RUU Kebidanan). Ketiga RUU itu mengatur perihal profesi di bidang medis atau kesehatan. Seharusnya DPR, Pemerintah, dan DPD mampu melakukan sinkronisasi dan harmonisasi terhadap ketiga RUU tersebut. Penyatuan ketiga RUU itu merupakan langkah yang baik, sehingga satu RUU dapat mengatur secara komprehensif suatu isu tertentu.

Selain itu, permasalahan lain yang menyangkut kualitas UU adalah masih ada RUU yang tidak layak menjadi UU, karena mengatur materi muatan dari Peraturan Pemerintah (PP). Hal itu diungkapkan oleh Bayu Dwi Anggono yang melakukan penelitian untuk disertasinya di Universitas Indonesia. Contoh UU yang tidak layak itu antara lain UU No. 12 Tahun 2012 tentang Pendidikan Tinggi,yang seharusnya diatur dalam PP sesuai amanat UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional; UU No. 16 Tahun 2012tentang Industri Pertahanan, yang seharusnya diatur dalam PP sesuai amanat UU No. 5 Tahun 1984 tentang Perindustrian;dan UU No. 15 Tahun 2011 tentang Penanganan Fakir Miskin, yang seharusnya diatur PP sesuai amanat UU No. 11 Tahun 2009 tentang Kesejahteraan Sosial.

Masih Terus Berlanjut

Catatan merah pelaksanaan Prolegnas dari tahun 2005-2014 sepertinya belum akan berakhir. Pola lama kembali terulang dalam pembentukan Prolegnas 2015-2019. Sang instrumen perencanaan masih dipandang sebagai daftar harapan, dan proses pembentukannya masih dilakukan seadanya dan sesempatnya. Dikatakan seadanya karena pembentukan Prolegnas dilakukan dengan tingkat kesiapan yang rendah. Hal itu tercermin dari apa yang terjadi pada Rapat Badan Legislasi (Baleg), yang merupakan koordinator pembentukan Prolegnas di DPR, 29 Januari 2015.

Pada rapat itu terlihat bahwa tidak semua Komisi dan Fraksi siap dalam mengajukan RUU prioritas, untuk masuk dalam Prolegnas 2015-2019 dan Prolegnas 2015. Dari hasil pemantauan Rapat terlihat bahwa Komisi V dan Komisi VII tidak menyampaikan usulan RUU prioritas, begitu pula dengan Fraksi Demokrat, Fraksi PDIP, Fraksi Hanura, dan Fraksi Nasdem. Adapun Fraksi PDIP dan Fraksi Hanura tidak menyampaikan usulan RUU prioritas sebagai bentuk keberatan karena belum selesainya permasalahan perihal penentuan satu kursi pimpinan di Baleg. Kondisi itu mempertontonkan bahwa pembahasan Prolegnas 2015-2019 dilakukan dengan persiapan yang minim. Hal itu belum memperhatikan akan kualitas dari RUU yang sudah diusulkan, yang belum tentu sesuai dengan arah pembangunan, atau memenuhi syarat kesesuaian materi muatan.

Proses pembentukan Prolegnas pun dilakukan dengan sesempatnya, karena waktu yang diberikan sangat sempit. Dalam agenda awal di DPR, Prolegnas sedianya akan diselesaikan pada akhir 2014. Bahkan wacana penyusunan Prolegnas sudah ada pada bulan September akhir, yaitu satu bulan pasca pelantikan anggota DPR 2014-2019. Namun proses terus tertunda seiring dengan konflik berkepanjangan antara Koalisi Merah Putih (KMP) dan Koalisi Indonesia Hebat (KIH). Konflik itu berakibat pada urusan administrasi sampai fungsi kelembagaan terbengkalai. Proses pemilihan pimpinan alat kelengkapan DPR yang paling berpengaruh terhadap lambatnya kinerja DPR. Dengan tidak adanya pimpinan pada alat kelengkapan, maka tidak ada keputusan yang bisa diambil. Hal itulah yang juga berdampak kepada penyusunan Prolegnas, yang bahkan pada alat kelengkapan Baleg, sampai pembahasan Prolegnas 2015-2019 dimulai, masih belum menyelesaikan permasalahan untuk pengisian satu kursi pimpinannya.

Dalam kondisi itu praktis proses yang baru dimulai pada 29 Januari 2015 lalu, harus segera selesai pada akhri masa sidang DPR, yaitu pada 15 Februari 2015. Bahkan dalam agendanya, DPR akan menuntasan pembahasan Prolegnas 2015-2019 pada Raker yang diselenggarakan oleh Baleg DPR, dengan mengundang Pemerintah dan DPD pada 2-3 Februari 2015. Dengan begitu, proses sinkronisasi dan harmonisasi dari RUU usulan DPR, Pemerintah, dan DPD hanya dilakukan dalam waktu kurang dari satu minggu. Alokasi waktu yang terlalu singkat untuk membentuk dokumen penting seperti Prolegnas. Keseluruhan gambaran itu memperlihatkan belum berpihaknya para pembentuk Prolegnas untuk membangun suatu dokumen perencanaan yang terencana, terpadu, dan sistematis.

(Kembali) Menggagas Prolegnas Berkualitas

Gagasan untuk membangun Prolegnas yang berkualitas sebenarnya bukanlah hal baru tetapi, menjadi masih relevan, karena belum pernah direalisasikan secara serius oleh DPR tiga periode, yaitu dari 2004 hingga saat ini. Gagasan pertama adalah perihal penambahan waktu dalam pembentukan Prolegnas diawal periode DPR. Bahkan, DPR dapat mengalokasikan waktu satu tahun pertamanya untuk fokus membentuk Prolegnas saja, sehingga proses pembentukan dokumen perencanaan legislasi melalui tahap sinkronisasi dan harmonisasi itu dapat lebih komprehensif dan mendalam. Penambahan waktu juga akan bermanfaat bagi anggota Baleg, terutama mereka yang baru menjabat, dalam beradaptasi dengan tugasnya. Hal itu berangkat dari permasalahan klasik akan tidak berkelanjutannya suatu proses legislasi, yang selalu menjadi tantangan utama dalam proses pembangunan hukum di Indonesia. DPR periode baru selalu abai dengan hasil evaluasi yang sudah dilakukan oleh DPR sebelumnya. Walhasil semua seakan berjalan dari awal, laksana DPR yang baru pertama kali dibentuk di Indonesia.

Gagasan kedua adalah dalam membentuk Prolegnas perlu terlebih dahulu membangun visi dalam menyusun prioritas legislasi. Dalam prosesnya perlu ada kesepakatan antara DPR, Pemerintah, dan DPD akan satu tolak ukur penentuan RUU mana yang dapat mendukung visi bersama itu untuk kemudian masuk dalam Prolegnas, dan mana yang tidak sesuai. Dengan begitu, pembentukan Prolegnas tidak lagi seperti menampung daftar RUU harapan, yang kemudian hanya akan menciptakan kembali Prolegnas yang ambisius, sehingga tidak realistis dalam pelaksanaannya. Visi dalam pembentukan Prolegnas itu juga dapat menjadi alat untuk melakukan evaluasi terhadap Prolegnas pada setiap akhir tahun. Evaluasi tahunan itu bermanfaat untuk mengakomodir perkembangan terbaru dari isu yang berkaitan dengan suatu RUU. Proses evaluasi dapat mendasari keputusan apakah Prolegnas perlu disesuaikan atau tidak.

Gagasan terakhir adalah membuka pintu partisipasi masyarakat secara luas. Elemen partisipasi masyarakat kerap terabaikan, yang berpotensi menimbulkan proses yang eksklusif dalam pembentukan Prolegnas. RUU yang masuk dalam Prolegnas kemudian akan menjadi UU yang akan mengikat seluruh masyarakat Indonesia. Oleh karena itu, masyarakat memiliki hak sebagai warga negara untuk berpartisipasi aktif dalam setiap proses legislasi. Dalam pelaksanaannya, partisipasi masyarakat dapat terwujud apabila ada dukungan dari para pembentukan UU. Dukungan yang dimaksud adalah adanya political will dari DPR, Pemerintah, dan DPD untuk membuka pintu partisipasi masyarakat seluas-luasnya. Selian itu, proses pembentukan Prolegnas harus dipublikasi dan disosialisasikan secara luas kepada masyarakat. Selain itu, harus ada upaya edukasi terhadap masyarakat untuk mau dan mampu menjalankan partisipasi secara aktif.

Berdasarkan tiga gagasan diatas, maka seharusnya DPR, Pemerintah, dan DPD mampu melakukan terobosan-terobosan dalam pembentukan Prolegnas 2015-2019. Hal itu penting agar pembentukan Prolegnas dilaksankan tidak hanya sebagai penggugur kewajiban, tetapi memapu keluar dari kesalahan-kesalahan sebelumnya. DPR, Pemerintah, dan DPD memiliki pilihan untuk menunda pengesahan Prolegnas 2015-2019, dan memperpanjang proses sinkronisasi dan harmonisasi, dengan membuka pintu partisipasi masyarakat secara luas. Namun apabila berlanjut, maka harus dibuka mekanisme evaluasi setiap tahunnya terhadap Prolegnas 2015-2019. Sedangkan khusus untuk Prolegnas 2015 harus diseleksi dengan ketat, sehingga secara kuantitas tidak melebih angka 32 RUU. Secara kualitas, RUU yang masuk dalam Prolegnas 2015 adalah yang memiliki materi muatan yang mendesak, baik untuk menjalankan pemerintahan atau melindungi hak asasi warga negara. Dengan begitu, proses akan menjadi lebih akuntabel dan partisipatif dan mampu mendukung tercipatanya Prolegnas yang berkualitas.